대통령이 거부할 수 있을까? “제청권 vs 임명권”, 진짜 우선순위는

들어가며

제청권과 임명권이 실제로 충돌한다면 무엇이 우선하느냐가 지금 논란의 핵심입니다.

특히 현재 대법관 임명 문제에서는 이 질문이 현실적인 쟁점이 됐습니다. 2026년 8월 18일 조희대 대법원장이 대통령과 최종 조율을 마치지 않은 상태에서 대법관 후보자를 제청하면서, 대법원장의 제청권과 대통령의 임명권이 정면으로 부딪히는 상황이 발생했습니다.

핵심만 먼저 말하면 “임명권이 있으니 대통령이 제청을 무시할 수 있다”라고 단순하게 볼 수는 없습니다. 반대로 “제청했으니 대통령은 무조건 임명해야 한다”라고 단정하기도 어렵습니다. 헌법이 두 권한을 어떻게 배분했는지를 봐야 합니다.

제청권과 임명권이 충돌한다면

헌법 제104조 제2항은 대법관에 대해 다음과 같은 구조를 정하고 있습니다.

대법원장의 제청 → 국회의 동의 → 대통령의 임명

즉 대통령에게 임명권이 있다고 해서 대통령이 처음부터 후보자를 선택할 수 있는 구조는 아닙니다. 헌법은 대법관 인사에서 대법원장에게 별도로 제청권을 부여하고 있습니다.

이것은 상당히 중요한 차이입니다.

만약 대통령이 “나는 이 후보자가 마음에 들지 않으니 내가 원하는 다른 사람을 임명하겠다”고 한다면 문제가 복잡해집니다. 헌법은 대통령에게 대법관 임명권을 주었지만, 동시에 그 임명은 대법원장의 제청과 국회의 동의를 전제로 하고 있기 때문입니다.

따라서 제청권을 단순히 대통령에게 전달하는 추천서 정도로만 볼 수는 없습니다.

다만 여기서 또 하나의 문제가 생깁니다.

대통령이 제청된 후보자를 임명하지 않을 수 있는가?

이 부분은 헌법에 “대통령은 제청된 후보자를 반드시 임명하여야 한다” 또는 “대통령은 제청을 거부할 수 있다”라고 명확하게 적혀 있지 않습니다.

그래서 법적으로는 상당히 민감한 해석 문제가 됩니다.

실제로 현재 논란에서도 청와대가 제청된 후보자 가운데 한 명을 돌려보낼 가능성이 거론되면서, 대통령이 대법원장의 제청을 거부할 수 있는지에 대한 논쟁이 벌어지고 있습니다.

그렇다면 제청권이 더 강한가?

저는 이 문제를 “누가 더 강하냐”로 접근하면 오히려 헷갈린다고 보는 게 맞다고 생각합니다.

제청권은 단순한 의견 제출권과는 다릅니다.

헌법이 대법관에 대해 굳이 “대법원장의 제청으로”라고 규정한 것은 대통령의 임명권에 일정한 절차적 제한을 두기 위한 것입니다.

반대로 대통령의 임명권도 이름만 있는 권한이라고 볼 수 없습니다.

헌법은 최종적으로 대통령이 대법관을 임명하도록 하고 있습니다.

따라서 구조적으로 보면 이렇게 이해하는 것이 가장 정확합니다.

대법원장 = 후보자를 제청하는 권한

국회 = 동의 여부를 결정하는 권한

대통령 = 최종적으로 임명하는 권한

각각의 권한이 따로 존재하는 것입니다.

문제는 이 세 단계 중 어느 한쪽이 다른 쪽의 권한을 사실상 무력화하려 할 때 발생합니다.

만약 대통령이 제청을 계속 거부한다면?

여기서부터가 상당히 재미있는 헌법 문제입니다.

예를 들어 대법원장이 A라는 사람을 대법관으로 제청했다고 가정해보겠습니다.

대통령은 A가 마음에 들지 않는다고 합니다.

그렇다면 대통령이 A를 임명하지 않고 계속 거부할 수 있을까요?

헌법에는 이 상황에 대한 구체적인 처리 절차가 없습니다.

반대로 대법원장이 대통령이 원하는 후보자가 아니라 자신이 원하는 후보자를 계속 제청한다면 대통령은 어떻게 해야 할까요?

역시 헌법에 명확한 해결 절차가 없습니다.

결국 양쪽이 자신의 헌법상 권한을 주장하면서 버티는 상황이 발생할 수 있습니다.

바로 이런 상황이 제청권과 임명권의 충돌입니다.

그리고 이것은 단순한 인사 갈등으로 끝나지 않을 수 있습니다.

대법관 공석이 장기화되면 대법원 사건 처리에도 영향을 줄 수 있기 때문입니다. 현재 법조계에서도 이런 충돌이 장기화될 경우 재판에 영향을 줄 수 있다는 우려가 나오고 있습니다.

결국 대통령이 무조건 이기는 것은 아니다

대통령이 임명권자라는 이유만으로 모든 결정권을 가지고 있다고 보면 헌법이 제청권을 별도로 둔 이유가 사라집니다.

반대로 대법원장이 제청권을 가지고 있다는 이유만으로 대통령이 사실상 형식적인 임명만 해야 한다고 보는 것도 문제가 있습니다.

그래서 중요한 것은 제청권을 실질적인 헌법상 권한으로 볼 것인가, 그리고 대통령의 임명권에 어느 정도의 재량이 인정되는가입니다.

이 문제는 단순한 행정적인 인사 문제가 아니라 권력분립과 사법부 독립이라는 헌법적 가치와 연결됩니다.

헌법재판소도 과거 국무총리 임명동의 문제에서 대통령의 인사권과 국회의 동의권이 서로 견제하면서 권력분립을 구현하는 구조라는 점을 설명한 바 있습니다.

따라서 제청권과 임명권의 충돌도 결국 한쪽 권한을 무조건 우선시키는 방식보다는 헌법이 각 기관에 왜 그 권한을 나누어 주었는지를 기준으로 판단해야 합니다.

개인적으로 가장 중요한 부분

이 문제에서 사람들이 가장 많이 놓치는 부분이 하나 있습니다.

“임명권”이라는 단어 때문에 대통령이 모든 것을 결정한다고 생각하기 쉽다는 것입니다.

하지만 우리 헌법은 대통령에게 임명권을 주면서도 여러 곳에서 제한을 두고 있습니다.

국무총리는 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명합니다.

대법원장도 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명합니다.

대법관은 대법원장의 제청과 국회의 동의를 거쳐 대통령이 임명합니다.

즉 대통령의 임명권은 강력한 권한이지만 무제한적인 권한은 아닙니다.

특히 대법관처럼 헌법이 명시적으로 제청권을 별도로 규정한 경우에는 그 제청권을 단순한 ‘추천 의견’으로 취급하기 어렵습니다.

그래서 이번 사안을 놓고 “대통령이 임명권자니까 마음대로 하면 된다”는 식으로 접근하는 것은 헌법 구조를 너무 단순화한 해석이라고 볼 수 있습니다.

반대로 “대법원장이 제청했으니 대통령은 무조건 서명만 하면 된다” 역시 법적으로 확정된 결론이라고 보기 어렵습니다.

결론적으로

제청권과 임명권이 충돌할 경우 어느 하나가 무조건 우선한다고 단정하기 어렵습니다.

다만 헌법이 제청권을 별도로 규정했다면 임명권자가 제청 절차를 무시할 수 있다고 보기는 어렵습니다.

동시에 대통령에게 임명권이 명시되어 있는 이상 제청권자가 최종 임명권까지 행사한다고 볼 수도 없습니다.

따라서 가장 정확한 표현은 다음과 같습니다.

제청권은 임명권보다 하위의 단순 추천권도 아니고, 임명권을 대신하는 최종 결정권도 아니다. 제청권과 임명권은 헌법이 서로 다른 기관에 배분한 독립적인 권한이며, 충돌할 경우에는 각 권한의 헌법적 목적과 절차를 함께 따져야 한다.

그리고 이번 대법관 제청 논란이 중요한 이유도 여기에 있습니다.

이번 사안은 단순히 “누가 원하는 사람을 대법관으로 만들 것인가”의 문제가 아니라, 대법원장의 제청권은 어디까지 실질적인 권한인가, 대통령의 임명권은 어디까지 재량을 행사할 수 있는가라는 헌법 해석의 문제이기 때문입니다.

향후 이 문제가 실제 법적 분쟁으로 이어진다면 상당히 중요한 헌법적 쟁점이 될 가능성이 있습니다.