‘5년 단임?’ 한국만 빼고 다들 두 번씩 뽑는다

들어가며

대통령 임기를 둘러싼 논쟁을 한국 안에서만 들여다보면 자칫 단임제와 중임제 두 가지 선택지만 있는 것처럼 느껴집니다. 그런데 조금만 눈을 돌려 보면 세계 주요 민주주의 국가들의 대통령 임기 제도는 훨씬 다채롭습니다. 프랑스는 5년씩 두 번, 오스트리아는 6년씩 두 번, 반면 멕시코는 한국보다 긴 6년을 단 한 번만 맡깁니다. 임기의 길이도, 연임 허용 여부도 나라마다 제각각입니다. 이번 글에서는 이런 해외 사례들을 살펴보면서 한국과 미국의 시스템이 세계적으로 얼마나 보편적인지, 혹은 특수한지를 짚어보고, 왜 많은 선진 민주주의 국가들이 연임제 쪽으로 기울어져 있는지 그 배경을 살펴보겠습니다.

프랑스, 5년씩 두 번까지

프랑스는 원래 대통령 임기가 7년이었습니다. 그러다 2000년 국민투표를 통해 임기를 5년으로 줄이는 개헌을 단행했고, 2008년에는 한 사람이 연속으로 두 번까지만 대통령을 맡을 수 있도록 연임 제한 조항을 추가했습니다. 임기를 줄이는 대신 재선의 문은 열어 둔 셈입니다.

프랑스식 5년 연임제의 특징은 하원의원 총선거 주기를 대통령 임기와 맞췄다는 점입니다. 임기 축소 개헌 이후 대통령 선거와 총선을 같은 해에 치르도록 일정을 조정하면서, 대통령과 의회 다수당이 어긋나는 이른바 동거 정부, 코아비타시옹이 발생할 가능성을 크게 줄였습니다. 임기 구조를 바꾸는 것에서 나아가 선거 주기 자체를 일치시켜 정치적 안정성을 높이려 한 사례입니다.

오스트리아, 6년씩 두 번까지

오스트리아 대통령의 임기는 6년이며 한 차례 연임이 가능해 최대 12년까지 재임할 수 있습니다. 유럽 공화국 중에서도 상대적으로 긴 임기에 속합니다. 다만 오스트리아 대통령은 국가 원수로서 상징적 역할이 크고 실질적인 행정권은 총리가 이끄는 내각에 있는 구조여서, 임기가 길다고 해서 한국이나 미국처럼 강한 행정 권한이 오래 유지되는 것과는 성격이 다릅니다. 실제로 오스트리아에서는 현직 대통령이 재선에 성공해 두 번째 임기를 수행하는 사례가 반복적으로 있었고, 국민 다수가 안정적인 국가 원수 체제를 선호하는 경향을 보여줍니다.

멕시코, 6년 단임이라는 예외

흥미롭게도 멕시코는 한국의 5년 단임제와 비슷하면서도 다른 길을 걷고 있습니다. 멕시코 대통령의 임기는 6년이고 어떤 경우에도 재선이 허용되지 않습니다. 이른바 섹세니오라 불리는 이 6년 단임제는 멕시코 현대 정치사에서 뿌리가 깊은 원칙입니다. 20세기 초반 장기 집권과 재선을 둘러싼 혼란을 겪은 멕시코는 대통령의 재선을 원천적으로 봉쇄하는 것을 민주주의를 지키는 핵심 원칙으로 여겨왔습니다.

멕시코의 사례는 단임제가 결코 한국만의 특수한 선택이 아니라는 점을 보여줍니다. 다만 멕시코 역시 6년이라는 임기 동안 정책의 일관성을 어떻게 확보할 것인가는 꾸준한 과제로 남아 있으며, 정권 교체 때마다 전임 정부의 정책이 크게 뒤바뀌는 현상에 대한 비판도 존재합니다.

세계적으로 연임제가 더 많은 이유

유럽의 공화국들을 놓고 보면 대다수 국가가 5년에서 7년 사이의 임기에 한두 차례 연임을 허용하는 방식을 채택하고 있습니다. 아이슬란드와 라트비아는 4년, 오스트리아와 핀란드는 6년, 이탈리아와 아일랜드는 7년이라는 차이는 있지만, 상당수 국가가 연속 두 번까지는 재임할 수 있도록 문을 열어 두고 있다는 공통점이 있습니다.

이런 흐름의 배경에는 몇 가지 실증적인 이유가 꾸준히 거론됩니다.

• 재선이 가능한 대통령은 임기 내내 유권자의 평가를 의식할 수밖에 없어 국정 운영의 책임성이 높아진다는 점
• 첫 임기에서 쌓은 국정 경험과 국제 관계 네트워크를 두 번째 임기에서 이어갈 수 있어 정책의 전문성과 연속성이 높아진다는 점
• 연임 여부를 국민이 직접 심판하기 때문에 단임제보다 오히려 권력에 대한 견제가 선거를 통해 주기적으로 이루어진다는 점
• 임기 제한이 두 번으로 명확하게 설정되어 있어 장기 집권의 위험은 차단하면서도 정책 안정성은 확보하는 절충안으로 평가된다는 점

물론 연임제가 만능은 아닙니다. 재선을 노리는 현직자에게 유리한 구조가 형성될 수 있다는 비판, 선거 운동이 사실상 임기 내내 이어진다는 피로감은 연임제를 채택한 나라들에서도 공통적으로 제기되는 문제입니다.

한국과 미국, 보편적인가 특수한가

이렇게 놓고 보면 미국의 4년 중임제는 세계적으로 매우 보편적인 축에 속합니다. 임기 길이나 연임 허용 방식에서 프랑스, 오스트리아를 비롯한 다수의 민주주의 국가와 큰 틀에서 궤를 같이합니다. 반면 한국의 5년 단임제는 멕시코와 같은 소수 사례에 속하는 특수한 제도입니다. 두 나라 모두 과거 장기 독재의 경험 때문에 재선 자체를 원천 봉쇄하는 길을 택했다는 공통된 역사적 배경을 갖고 있다는 점도 눈에 띕니다.

마치며

세계 주요 민주주의 국가들의 임기 제도를 살펴보면 정답이 하나로 정해져 있지 않다는 것을 알 수 있습니다. 다만 다수의 선진 민주주의 국가가 연임제를 선택하고 있다는 사실은, 정책의 일관성과 유권자의 책임성 확보라는 두 가지 가치를 동시에 만족시키는 현실적인 절충점으로 연임제가 검증되어 왔다는 뜻이기도 합니다. 한국의 임기 구조를 논의할 때 이런 해외 사례들은 유용한 참고점이 될 수 있습니다.

참고

• 유럽 공화국 대통령 임기 비교 연구 자료
• 프랑스, 오스트리아, 멕시코 헌법상 대통령 임기 규정