‘4년 연임제’ 개헌 이후 첫 선거, ‘정당들의 셈법’이 달라진다

들어가며

개헌 이야기가 나올 때마다 가장 먼저 등장하는 카드가 있습니다. 대통령 임기를 5년 단임에서 4년 중임제로 바꾸자는 안입니다. 여야를 막론하고 역대 여러 정부에서 이 논의가 제기되었지만 번번이 다른 정치적 셈법에 밀려 실현되지 못했습니다. 그런데 만약 실제로 4년 중임제가 도입된다면 한국 정치의 풍경은 구체적으로 어떻게 달라질까요. 정당 정치의 셈법부터 선거 비용, 사회적 갈등 양상까지 하나씩 가상으로 그려보겠습니다.

4년 중임제란 무엇인가

4년 중임제는 대통령 임기를 4년으로 하되, 한 차례에 한해 재선을 허용하는 방식입니다. 미국이나 프랑스가 채택하고 있는 방식과 유사합니다. 첫 임기 4년 동안 국정 운영 성과를 보여주고, 국민이 다시 신임하면 4년을 더 맡아 최대 8년까지 정책을 이어갈 수 있습니다. 반대로 국민의 지지를 얻지 못하면 첫 임기만으로 물러나게 됩니다.

현재 한국의 5년 단임제와 비교하면 임기는 짧아지지만 재선의 문이 열린다는 점이 핵심적인 차이입니다. 이 차이 하나가 정치 전반에 연쇄적인 변화를 만들어낼 가능성이 큽니다.

정당 정치는 어떻게 바뀔까

가장 먼저 예상되는 변화는 여당의 태도입니다. 지금은 대통령이 재선에 나설 수 없기 때문에 여당 내에서 대통령의 임기 후반부로 갈수록 차기 대선 주자 중심으로 세력이 재편되는 현상이 뚜렷합니다. 이른바 레임덕이 구조적으로 예정되어 있는 셈입니다.

4년 중임제가 도입되면 이 흐름이 달라질 수 있습니다. 대통령이 재선에 도전할 수 있는 한, 여당은 임기 중반 이후에도 현직 대통령을 중심으로 결집할 유인이 커집니다. 미국에서 집권 여당이 대통령의 재선을 위해 조직력을 총동원하는 모습과 비슷한 양상이 한국에서도 나타날 수 있습니다. 다만 이는 동시에 대통령 1인에게 당의 자원과 권한이 더욱 집중되는 결과로 이어질 수도 있어, 제왕적 대통령제에 대한 우려가 오히려 커질 것이라는 반론도 있습니다.

야당 입장에서는 4년 뒤 재선 도전에 나서는 현직 대통령을 상대해야 하므로, 지금처럼 매번 새로운 여당 후보를 상대하는 것과는 전략이 달라질 수밖에 없습니다. 현직 프리미엄을 가진 상대와 두 번 연속으로 대선을 치러야 한다는 부담이 야당의 정치 전략 전반에 영향을 미칠 것으로 예상됩니다.

선거 비용은 늘어날까 줄어들까

선거 횟수만 놓고 보면 4년 중임제가 선거 비용을 늘릴 수도, 줄일 수도 있는 양면성을 가집니다. 대통령이 재선에 성공하는 경우에는 8년 동안 대선을 한 번만 치르는 셈이어서, 5년마다 대선을 치르는 현재보다 오히려 선거 비용이 절감될 여지가 있습니다.

반면 대통령이 재선에 실패하거나 첫 임기 후 정계 개편이 크게 일어나는 경우에는 4년마다 대선을 치러야 하므로 현재의 5년 주기보다 선거가 잦아지고 그만큼 비용도 늘어납니다. 여기에 대통령 선거와 지방선거, 총선의 주기를 어떻게 맞추느냐에 따라 전체 선거 비용의 총량이 크게 달라질 수 있어, 개헌과 함께 각급 선거 주기를 어떻게 조정할 것인지가 중요한 후속 논의로 떠오를 가능성이 큽니다.

예상되는 사회적 갈등 양상

• 재선을 노리는 현직 대통령이 임기 중 인기 영합적 정책을 늘릴 수 있다는 우려가 제기될 수 있습니다
• 8년까지 이어질 수 있는 장기 집권에 대한 피로감과 견제 심리가 임기 후반부에 강하게 나타날 수 있습니다
• 재선을 위한 선거 운동이 사실상 임기 첫날부터 시작된다는 비판, 즉 상시 선거 체제에 대한 피로감이 생길 수 있습니다
• 개헌 논의 자체가 특정 정치 세력에게 유리한 시점에 추진된다는 정쟁으로 번질 가능성이 매번 제기되어 왔습니다
• 지방선거, 총선과의 주기 재조정 과정에서 지역과 정당 간 이해관계 충돌이 새롭게 발생할 수 있습니다

한국 토양에 4년 연임제는 적합한가

4년 중임제가 정책의 연속성을 높이고 레임덕을 줄이는 효과가 있다는 점은 여러 전문가들이 공감하는 부분입니다. 그러나 제도만 바꾼다고 모든 문제가 해결되는 것은 아닙니다. 앞서 살펴본 제왕적 대통령제 논란에서 확인했듯, 임기 구조보다 더 중요한 것은 그 임기 안에서 국회와 사법부, 언론이 대통령 권력을 실질적으로 견제할 수 있느냐입니다. 견제 장치가 취약한 상태에서 임기만 늘어난다면 오히려 권력 집중 기간이 길어지는 부작용으로 이어질 수 있습니다.

결국 4년 중임제 도입은 임기 조항 하나만 바꾸는 문제가 아니라, 국회의 권한, 선거 제도, 정당 공천 방식 등을 종합적으로 재설계하는 작업과 함께 논의되어야 실질적인 효과를 기대할 수 있습니다.

마치며

4년 중임제는 오랫동안 논의만 되고 실현되지 못한 개헌 카드지만, 그만큼 한국 정치 구조를 근본적으로 바꿀 잠재력을 가진 주제이기도 합니다. 정당 정치의 셈법, 선거 비용, 사회적 갈등까지 여러 층위에서 파장이 예상되는 만큼, 앞으로 이 논의가 다시 본격화된다면 단순한 임기 연장이 아니라 권력 구조 전반을 함께 들여다보는 신중한 접근이 필요합니다.

참고

• 국회 헌법개정특별위원회 논의 자료
• 각국 대통령제 임기 구조 비교 연구 자료