대통령이 갑자기 사라진다면, “60일짜리 대통령”이 존재하는 나라

들어가며

대통령에게 예기치 못한 일이 생겼을 때 나라를 누가 이끌어야 하는가는 어느 국가에서나 헌법의 핵심 질문입니다. 미국은 이 답을 유권자가 대통령과 함께 직접 뽑은 부통령에게 맡깁니다. 반면 한국은 대통령이 임명한 국무총리가 그 자리를 대신합니다. 같은 2인자라도 어떻게 그 자리에 앉게 되었는지에 따라 국정 공백을 대하는 방식은 완전히 달라집니다. 오늘은 미국의 부통령제와 한국의 국무총리제가 유고 상황에서 어떻게 다르게 작동하는지 비교해 보겠습니다.

미국 부통령, 유권자가 함께 뽑은 승계자

미국 대통령 선거에서 유권자는 대통령 후보 한 명만 뽑는 것이 아닙니다. 대통령 후보와 부통령 후보가 러닝메이트로 한 조를 이루어 함께 출마하고, 유권자는 이 조합 전체에 표를 던집니다. 그래서 부통령은 대통령과 마찬가지로 국민이 직접 선택한 헌법기관입니다. 임기도 대통령과 동일한 4년이고, 대통령이 사망하거나 탄핵되거나 스스로 물러나는 경우 부통령이 곧바로 대통령직을 승계합니다.

이 방식의 가장 큰 장점은 정당성입니다. 부통령이 대통령직을 이어받아도 그는 이미 선거를 통해 국민의 신임을 받은 인물이기 때문에 국정 운영의 정당성 논란이 상대적으로 적습니다. 실제로 미국 역사에서 여러 차례 부통령이 대통령직을 승계했지만, 그때마다 헌법이 정한 절차에 따라 별다른 혼란 없이 권력 이양이 이루어졌습니다.

또한 부통령 아래로도 하원의장, 상원 임시의장, 국무장관 순으로 이어지는 승계 서열이 법으로 명확하게 규정되어 있습니다. 대통령과 부통령이 동시에 직무를 수행할 수 없는 극단적 상황까지 대비한 촘촘한 체계입니다.

한국 국무총리, 대통령이 임명하는 대행자

한국은 다릅니다. 국무총리는 국민이 직접 뽑지 않습니다. 대통령이 후보자를 지명하고 국회의 동의를 받아 임명하는 자리입니다. 대통령 선거 때 국무총리 후보가 함께 발표되지도 않고, 유권자는 누가 총리가 될지 모른 채 대통령에게 투표합니다.

대통령이 직무를 수행할 수 없는 유고 상황이 발생하면 국무총리가 대통령 권한을 대행합니다. 그러나 이는 새로운 대통령이 되는 것이 아니라 어디까지나 직무를 대신 수행하는 대행 체제입니다. 대행 체제가 시작되면 헌법에 따라 60일 이내에 새로운 대통령을 뽑는 선거를 치러야 합니다. 즉 한국에서는 대통령 유고가 곧바로 조기 대선으로 이어지는 구조입니다.

이 방식은 국민이 새 대통령을 다시 직접 선택할 수 있다는 점에서 민주적 정당성을 확실하게 확보하는 장점이 있습니다. 그러나 국무총리 대행 체제가 이어지는 기간 동안 국정 운영의 안정성은 상대적으로 흔들릴 수 있습니다. 대행 체제는 대규모 정책을 새로 추진하기보다 현상 유지에 집중하는 경우가 많고, 조기 대선을 앞둔 정치권은 국정 안정보다 다음 선거 셈법에 더 골몰하기 쉽습니다.

승계 서열과 국정 공백, 무엇이 다른가

두 나라의 차이를 정리하면 다음과 같습니다.

• 미국은 부통령이 곧바로 대통령직을 승계해 임기가 이어지지만, 한국은 국무총리가 권한을 대행하다가 60일 안에 새 대통령을 다시 뽑아야 합니다
• 미국의 부통령은 유권자가 직접 선택한 인물이라 승계 시 정당성 논란이 적지만, 한국의 국무총리는 대통령이 지명한 인물이라 대행 기간의 대표성에 대한 논쟁이 생길 수 있습니다
• 미국은 부통령 이하 하원의장, 상원 임시의장 등으로 이어지는 승계 서열이 법제화되어 있어 예측 가능성이 높습니다
• 한국은 총리 이후에도 부총리, 각 부처 장관 순으로 대행 순서가 정해져 있지만, 이는 새 대통령이 뽑힐 때까지의 임시 체제라는 점에서 성격이 다릅니다
• 미국은 승계된 부통령이 남은 임기를 그대로 채우지만, 한국은 조기 대선으로 완전히 새로운 5년 임기가 시작됩니다

어느 쪽이 국정 공백을 더 잘 막을까

단순 비교로는 우열을 가리기 쉽지 않습니다. 미국식은 승계자가 이미 검증된 국가 지도자급 인물이라는 점에서 즉각적인 안정성이 높습니다. 다만 부통령이 대통령과 정치적 노선이 크게 다르지 않은 러닝메이트로 선택되는 경우가 많아, 유고 상황이 국정 방향의 급격한 변화 없이 이어진다는 특징도 있습니다.

한국식은 국무총리 대행 체제가 근본적으로 임시적이라는 한계가 있지만, 대신 조기 대선을 통해 국민이 다시 한 번 명확하게 국가 지도자를 선택할 수 있다는 강점이 있습니다. 다만 그 사이 두 달 가까운 기간 동안 외교, 안보, 경제 정책에서 대통령급의 결단이 필요한 사안은 사실상 미뤄질 수밖에 없다는 점은 실질적인 국정 공백으로 이어질 위험이 있습니다.

마치며

대통령 유고라는 최악의 상황을 어떻게 설계해 두었는가는 그 나라 헌법 체계의 성숙도를 보여주는 척도이기도 합니다. 미국의 부통령제는 연속성을, 한국의 국무총리제는 재신임을 각각 우선순위에 둔 결과물입니다. 두 방식 모두 나름의 논리와 한계를 갖고 있는 만큼, 앞으로 개헌 논의가 이루어질 때 이 승계 구조를 어떻게 보완할 것인가도 중요하게 다뤄질 필요가 있습니다.

참고

• 미국 수정헌법 제25조 대통령직 승계 조항
• 대한민국헌법 제71조 및 제68조 관련 조항