대통령이 바뀔 때마다 없던 일이 되는 정책들

들어가며

정권이 바뀔 때마다 되풀이되는 장면이 있습니다. 전 정부가 몇 년에 걸쳐 추진하던 정책이 새 정부 출범과 동시에 재검토 대상에 오르고, 예산이 삭감되거나 아예 폐기되는 일입니다. 원전 정책, 외교 노선, 교육 제도처럼 원래는 10년, 20년을 내다보고 설계해야 하는 분야일수록 이런 단절은 더 크게 느껴집니다. 한국의 대통령 단임제가 정치적 책임을 명확히 하는 장점이 있는 것은 분명하지만, 동시에 장기 국가 정책의 일관성을 해치는 구조적 요인이라는 지적도 꾸준히 나옵니다. 5년이라는 시간이 국가 백년대계를 설계하기에 충분한지, 이번 글에서 짚어보겠습니다.

정권이 바뀌면 정책도 바뀌는 한국의 패턴

한국에서 정권 교체 이후 기존 정책이 뒤집히는 사례는 낯설지 않습니다. 대표적으로 원전 정책은 정부가 바뀔 때마다 방향이 크게 달라졌습니다. 한쪽 정부가 신규 원전 건설을 중단하고 재생에너지 비중 확대를 선언하면, 다음 정부는 다시 원전 확대로 방향을 틀며 이전 정부의 계획을 뒤집습니다. 원전은 설계부터 착공, 가동까지 십수 년이 걸리는 사업인데, 5년마다 정책 기조 자체가 바뀌다 보니 관련 산업과 지역 사회는 그때마다 계획을 다시 세워야 하는 부담을 떠안습니다.

외교 정책도 비슷합니다. 특정 국가와의 관계 설정이나 대북 정책 기조는 정부 성향에 따라 협력과 압박 사이를 크게 오갑니다. 국제 사회에서 한 나라의 외교적 신뢰는 일관성에서 나오는데, 정권마다 노선이 뒤바뀌면 상대국 입장에서도 장기적인 협력 관계를 구축하기 어려워집니다.

교육 정책 역시 예외가 아닙니다. 입시 제도, 대학 정원, 교과과정 개편 같은 사안은 정부가 바뀔 때마다 손질되는 경우가 많습니다. 학생과 학부모, 학교 현장은 몇 년마다 바뀌는 제도에 적응해야 하고, 정책의 효과를 제대로 검증하기도 전에 다음 개편이 시작되는 일이 반복됩니다.

왜 이런 일이 반복될까

이 현상의 근본 원인 중 하나로 지목되는 것이 대통령 단임제라는 임기 구조입니다. 재선이 불가능한 대통령은 다음 선거에서 유권자의 심판을 받을 필요가 없기 때문에, 이전 정부의 정책을 계승하기보다 자신만의 색깔이 뚜렷한 새로운 정책을 내놓으려는 유인이 강합니다. 정치적으로도 전임 정부와의 차별화는 지지층 결집에 효과적인 전략으로 활용됩니다.

여기에 5년이라는 임기 자체가 짧다는 점도 작용합니다. 취임 초기에는 조직을 정비하고 국정 어젠다를 설정하는 데 시간이 들고, 임기 후반부에는 다음 대선을 앞두고 힘이 빠지는 레임덕이 찾아옵니다. 실질적으로 정책을 강하게 추진할 수 있는 기간은 5년보다 훨씬 짧은 셈이고, 그 짧은 기간 안에 성과를 내야 한다는 조급함이 장기 정책보다 단기 성과 위주의 정책을 선택하게 만드는 측면도 있습니다.

연임제 국가들은 어떻게 다른가

미국이나 프랑스처럼 대통령 연임이 가능한 국가에서는 상황이 다소 다릅니다. 현직 대통령이 재선에 성공하면 최대 8년까지 같은 기조로 정책을 끌고 갈 수 있습니다. 첫 임기에서 시작한 정책을 두 번째 임기에서 완성하거나 보완할 수 있는 시간이 주어지는 것입니다.

물론 연임제라고 해서 정권 교체 시 정책 단절이 전혀 없는 것은 아닙니다. 미국도 행정부가 바뀌면 기후 정책이나 이민 정책 등이 크게 흔들리는 사례가 있습니다. 그러나 최소한 한 명의 대통령이 두 번의 임기 동안 정책을 일관되게 추진할 수 있는 구조적 여지가 있다는 점에서, 5년 단임제보다는 장기 정책을 설계하고 검증할 시간이 상대적으로 넉넉한 편입니다.

정책 연속성을 지키기 위한 논의들

• 원전, 국가 기간산업, 국토 계획처럼 초당적 성격이 강한 정책은 법제화를 통해 정권 교체와 무관하게 유지되도록 하자는 주장이 있습니다
• 국회 차원의 여야 합의 기구를 만들어 장기 국가 전략을 정권과 별개로 관리하자는 제안도 나옵니다
• 대통령 임기 자체를 4년 연임제로 바꾸어 정책의 일관성과 유권자 심판 기능을 동시에 확보하자는 개헌 논의도 꾸준히 제기됩니다
• 정책 결정 과정에 시민사회와 전문가 집단의 참여를 제도화해 정권 성향에 따른 급격한 방향 전환을 완충하자는 의견도 있습니다

마치며

5년은 국가의 중대한 정책을 완성하기에는 짧고, 정치적 성과를 보여주기에는 조급한 시간입니다. 원전, 외교, 교육처럼 수십 년 단위로 설계해야 하는 정책일수록 정권 교체에 따른 단절 비용은 눈에 보이지 않게 누적됩니다. 임기 구조를 당장 바꾸기는 어렵더라도, 최소한 국가 백년대계에 해당하는 정책만큼은 정권을 넘어 이어질 수 있는 장치가 필요한 시점입니다.

참고

• 국회예산정책처 정책 평가 보고서
• 각국 헌법상 대통령 임기 규정 비교 자료