대통령의 대법관 임명 거부권, 헌법은 정말 인정하는가

들어가며

최근 대법관 후보 임명을 둘러싸고 대법원장과 대통령 사이의 갈등이 뉴스에 자주 오르내리고 있습니다. 대법원장이 특정 인물을 임명 제청했을 때, 대통령이 이를 거부할 수 있는지를 두고 정치권과 법조계의 해석이 엇갈리고 있는데요. 이 문제는 단순한 정치 공방이 아니라 헌법 해석의 근본적인 쟁점과 맞닿아 있습니다. 대통령의 임명권이 대법원장의 제청에 따라 반드시 행사해야 하는 기속적 행위인지, 아니면 대통령이 독자적으로 판단할 수 있는 재량적 행위인지에 대한 문제입니다. 오늘은 이 ‘제청 거부권’ 논쟁을 헌법 조문과 학설, 실무 관행을 중심으로 차근차근 정리해보겠습니다.

헌법 104조가 정한 삼중 구조, 제청권과 동의권과 임명권

우리 헌법 104조 2항은 대법관의 임명 절차를 하나의 기관이 아니라 세 기관에 나누어 맡기고 있습니다. 대법원장이 후보자를 제청하고, 국회가 이에 동의하며, 최종적으로 대통령이 임명하는 구조입니다. 이렇게 권한을 분산시킨 이유는 사법부 구성에 특정 권력이 일방적으로 개입하지 못하도록 견제와 균형을 마련하기 위해서입니다. 대법원장에게는 사법부 내부 사정을 가장 잘 아는 사람으로서 적임자를 추천할 권한을, 국회에는 국민을 대표해 자격을 검증할 권한을, 대통령에게는 행정부 수반으로서 최종 임명 행위를 하는 권한을 각각 부여한 셈입니다.

문제는 이 조문 어디에도 대통령이 제청받은 후보를 거부할 수 있는지, 또는 반드시 임명해야 하는지에 대한 명시적 규정이 없다는 점입니다. 조문은 절차만 규정할 뿐, 각 기관의 권한이 서로 어떤 관계에 있는지는 해석에 맡겨져 있습니다. 바로 이 공백이 오늘날까지 이어지는 논쟁의 출발점입니다.

쟁점의 핵심, 임명권은 기속행위인가 재량행위인가

행정법 이론에서 기속행위란 법이 정한 요건이 충족되면 행정청이 반드시 그 행위를 해야 하는 경우를 말하고, 재량행위란 행정청이 여러 선택지 가운데 스스로 판단해 결정할 수 있는 경우를 말합니다. 대통령의 대법관 임명 행위를 이 틀에 대입하면 두 가지 해석이 가능합니다.

기속행위설의 논거

기속행위설을 지지하는 쪽은 헌법이 굳이 제청권이라는 독립된 권한을 대법원장에게 부여한 취지에 주목합니다. 만약 대통령이 아무런 제약 없이 후보자를 거부할 수 있다면, 대법원장의 제청권은 사실상 대통령에게 후보자 명단을 통보하는 형식적 절차로 전락하게 됩니다. 이는 사법부의 인사 독립성을 보장하려는 헌법 정신에 어긋난다는 것이 이 견해의 핵심입니다. 실제로 국회 논의 과정에서도 법원행정처 관계자가 제청권을 규정한 취지 자체가 대통령이 원하는 인물을 무조건 제청하도록 하려는 것이 아니라는 취지의 발언을 내놓은 바 있습니다. 이 논리를 따르면 대통령은 후보자에게 결격 사유나 중대한 하자가 없는 한 임명 절차를 진행해야 하는 제한적 의무를 진다고 볼 수 있습니다.

재량행위설의 논거

반대로 재량행위설을 지지하는 쪽은 임명권이라는 문언 자체에 주목합니다. 헌법이 굳이 ‘임명한다’는 능동적 표현을 사용하고 있고, 대통령에게 형식적인 서명 권한만 부여하려 했다면 애초에 임명 절차 자체를 둘 필요가 없었다는 논리입니다. 대통령 역시 국민의 직접 선거로 선출된 헌법기관인 만큼, 사법부 구성이라는 중대한 국가작용에 실질적인 판단 권한을 가진다고 보는 것이 삼권분립의 취지에 부합한다는 주장입니다. 이 견해에 따르면 대통령은 제청된 후보자의 자질이나 이해충돌 가능성 등을 스스로 심사해 임명을 보류하거나 사실상 거부할 수 있는 재량을 가지게 됩니다.

학계와 실무의 대체적 시각

헌법학계의 일반적인 논의를 종합하면, 극단적인 두 견해보다는 절충적인 입장이 우세한 편입니다. 즉 대통령의 임명권을 완전히 형식적인 행위로 보기도 어렵고, 그렇다고 대통령이 아무런 제한 없이 후보자를 거부할 수 있는 순수한 재량행위로 보기도 어렵다는 것입니다. 다수 견해는 대통령이 제청된 후보자에게 헌법이나 법률이 정한 결격 사유, 또는 이해충돌처럼 명백하고 중대한 하자가 있는 경우에 한해 임명을 보류할 수 있다고 봅니다. 반면 단순히 정치적 성향이나 개인적 선호를 이유로 임명을 거부하는 것은 대법원장의 제청권을 형해화하는 것으로서 헌법상 허용되기 어렵다는 시각이 많습니다.

다만 현실에서는 이런 학설 논쟁과 별개로, 대통령이 임명을 하지 않고 시간을 끄는 방식으로 사실상의 거부 효과를 낼 수 있다는 점이 자주 지적됩니다. 헌법에 대통령의 임명 시한을 강제하는 조항이 없기 때문입니다. 이 때문에 실제 사례에서는 명시적인 거부 선언보다는 임명 절차의 지연이나 국회 임명동의 절차로의 책임 전가 형태로 갈등이 표출되는 경우가 많습니다.

실무 관행이 보여주는 현실적 균형점

역대 대법원장들이 대법관 후보를 제청하기 전에 청와대와 사전에 조율해온 관행도 이 문제를 이해하는 데 중요한 단서를 제공합니다. 헌법 조문만 보면 대법원장이 단독으로 판단해 제청하면 그만이지만, 실제로는 임명권자인 대통령과의 사전 협의를 거치는 것이 오랜 관례였습니다. 이는 두 기관 모두 상대방의 헌법상 권한을 존중하면서 정치적, 실무적 마찰을 최소화하려 한 결과로 해석할 수 있습니다. 최근처럼 사전 조율 없이 제청이 이루어져 갈등이 표면화되는 경우, 결국 헌법 문언의 공백을 관행과 정치적 타협으로 메워왔다는 사실이 드러나게 됩니다.

대통령이 임명을 거부하면 실제로 어떤 일이 벌어지나

만약 대통령이 특정 후보자의 임명을 거부하거나 보류한다면 몇 가지 시나리오가 예상됩니다. 첫째, 대법원장이 다른 인물을 재차 제청하는 방식으로 타협점을 찾는 경우입니다. 둘째, 국회의 임명동의 절차 자체가 지연되거나 부결되면서 정치적 공이 국회로 넘어가는 경우입니다. 셋째, 헌법기관 간 권한 다툼이 첨예해지면 헌법재판소의 권한쟁의심판으로 이어질 가능성도 이론적으로는 열려 있습니다. 다만 실제로 이런 사안이 헌법재판소까지 가는 경우는 드물고, 대부분 정치적 협상과 여론의 압력 속에서 해소되어 왔다는 점도 함께 짚어볼 필요가 있습니다.

마치며

결국 ‘대통령의 제청 거부권’이 존재하는지에 대한 답은 헌법 조문 하나만으로는 명쾌하게 나오지 않습니다. 조문은 절차를 규정했을 뿐, 각 기관의 권한 사이의 우선순위나 한계까지 정해놓지는 않았기 때문입니다. 다수 학설은 대통령에게 완전히 자유로운 거부권을 인정하지 않으면서도, 명백한 결격 사유가 있는 경우에는 제한적으로 임명을 보류할 수 있다는 절충적 해석에 무게를 두고 있습니다. 이런 헌법상 공백이 있는 사안일수록 결국은 헌법기관들이 서로의 권한을 존중하는 정치적 관행과 협의의 문화가 얼마나 중요한지를 다시 한번 보여준다고 할 수 있겠습니다.

참고

• 헌법 제104조 2항 및 법원조직법 관련 보도자료 종합
• 2026년 8월 국회 법제사법위원회 관련 언론 보도